攻略来了！带你读懂自然资源确权登记操作指南

继2019年7月自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称《办法》）后，2020年2月，自然资源部办公厅印发《自然资源确权登记操作指南（试行）》（以下简称《指南》）。

《指南》细化了《办法》的有关规定，进一步明确自然资源确权登记工作的组织、原则、程序、技术和成果要求，与《办法》共同构建起我国自然资源确权登记制度体系，为健全自然资源统一确权登记制度，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，推动自然资源确权登记法治化、规范化、标准化和信息化奠定了坚实基础。

关于登记管辖和登记程序

《指南》在《办法》的基础上，进一步细化自然资源确权登记的登记管辖和登记程序，增强操作性和指导性。

以“概括+列举”的方式细化登记管辖。自然资源部，负责由中央政府直接行使所有权的自然资源和生态空间的确权登记工作，具体包括由中央政府直接行使所有权的国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地，以及大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地和草原，国务院确定的重点国有林区、中央政府直接行使所有权的海域、无居民海岛、石油天然气、贵重稀有矿产资源等。

省级人民政府，负责本行政区域内由中央委托地方政府代理行使所有权的自然资源和生态空间的确权登记工作，具体包括除自然资源部直接开展确权登记之外的各类自然保护地、水流、森林、湿地、草原、荒地、探明储量的矿产资源。为保持水流登记单元的完整性，《指南》特别规定，除自然资源部负责登记的大江大河大湖和跨境河流外，省域内跨县市的主要河流及省管河流，应由省级登记机构按省级行政区范围办理。

市县级人民政府，负责市县级层面自然资源确权登记工作，具体包括除自然资源部和省级政府开展确权登记之外的各类自然资源和生态空间。同时，市县级政府还要履行属地责任，配合开展国家和省级层面自然资源确权登记实施中的资料收集、通告和公告的发布、地籍调查、界线核实、权属争议调处等工作。

自然资源确权登记的登记类型。由于国家自然资源所有权不具有让与性，自然资源确权登记的登记类型主要是首次登记、变更登记、更正登记和注销登记4种，不存在转移登记、异议登记、预告登记和查封登记。其中，首次登记，是登记机构在一定时间内，对登记单元内自然资源的所有权进行的第一次登记，由中央和地方政府组织，在一定时间内全部完成，所需工作经费由财政预算予以保障。变更登记、更正登记、注销登记都可以由登记机构依职权办理，也可以依照自然资源所有权代表行使主体或者代理行使主体的嘱托办理。嘱托办理的程序包括嘱托、接受嘱托、审核和登簿。

自然资源确权登记的程序。首次登记是自然资源确权登记的主要登记类型，流程最完整，代表了自然资源确权登记的一般程序。《办法》规定自然资源确权登记要经过通告、权籍调查、审核、公告、登簿等5个程序。实际工作中，通告之前的收集处理资料、制作工作底图、预划登记单元等工作也是必不可少的。因此，《指南》结合实际，规定自然资源首次登记要经过8个程序，主要包括收集处理资料、制作工作底图、预划登记单元、通告、地籍调查、登记审核、公告和登簿发证。

为了推动自然资源确权登记规范化、标准化，《指南》还对登记程序中必需的登记簿样式、通告和公告样式、登记审核表、异议处理告知书以及单元编码规则、地籍调查技术要求做了规定。这些程序要求是自然资源确权登记的工作内容，也是自然资源确权登记成果的质量保证，必须严格执行。

关于自然资源登记单元

自然资源统一确权登记以自然资源登记单元为基础，划分登记单元是开展确权登记的关键步骤，相关内容规定也是《指南》在《办法》基础上进一步细化的核心内容。《指南》重点从自然资源登记单元的划分原则、不同类型自然资源登记单元的区分，以及划分顺序、划分各类自然资源登记单元需注意的要点这三方面，明确了划分自然资源登记单元的要求。

自然资源登记单元的划分原则。《指南》明确自然资源登记单元划分应当坚持以下原则：一是资源公有、物权法定。要以自然资源所有权范围为基础划定登记单元，与已登记的不动产物权边界做好衔接。二是集中连片，保持生态功能完整性。为了回应自然资源的特性，《指南》再次强调，自然资源登记单元不仅要按照不同自然资源的种类进行划分，更关键的，还要充分考虑相对完整的生态功能、集中连片等因素。三是应划尽划、不重不漏。全部国土空间的国有自然资源以及自然保护地等自然生态空间内涉及的集体所有自然资源，符合自然资源登记单元条件的，均应划为自然资源登记单元，做到应划尽划，没有遗漏。自然资源登记单元范围相重叠的，应按照优先顺序划定，防止重叠。

不同类型自然资源登记单元的区分以及划分顺序。根据登记客体的不同，《指南》将自然资源登记单元类型分为海域登记单元，无居民海岛登记单元，自然保护地登记单元，水流登记单元，国务院确定的重点国有林区登记单元，湿地、森林、草原、荒地等自然资源登记单元，探明储量的矿产资源登记单元。

由于各类自然资源和生态空间可能存在一定程度的交叉、重叠，因此，《指南》规定，各类型登记单元划分需按照优先顺序进行。优先级最高的为海域和无居民海岛登记单元；其次是国家公园登记单元、国务院确定的重点国有林区登记单元、除国家公园外的其他类型自然保护地登记单元；再次是水流登记单元；最后是湿地、森林、草原、荒地等单项国有自然资源登记单元和探明储量的矿产资源登记单元。

需要注意的是，同一个登记单元内的国有自然资源，只能包含一个所有权直接行使主体或代理行使主体。如自然保护地内有铀矿等矿产资源，由于所有权代理行使主体不同一，因此应当划分为自然保护地登记单元和探明储量的矿产资源登记单元两个单元。

划分各类自然资源登记单元需注意的要点。各类自然资源登记单元的特性不同，《指南》对各类自然资源登记单元的划分规则以及需掌握的要点和侧重点也做了不同规定。

海域登记单元，依据沿海县（市）行政管辖界线，自海岸线起至领海外部界限划定登记单元。单元划定要充分利用海域勘界成果，单元范围内的自然保护地、湿地、探明储量的矿产资源等，不再单独划定登记单元。

无居民海岛登记单元，按照“一岛一登”的原则，单独划定，进行整岛登记。单元内的各类自然资源不再单独划定登记单元，按照资源类型在登记簿中进行记载。位于自然保护区、自然公园自然保护地内的无居民海岛，单独划定为无居民海岛登记单元。

自然保护地登记单元，依据自然保护地管理或保护审批部门提供的管理或保护审批范围界线划定。国家批准的国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地优先作为独立登记单元划定，但位于国务院确定的重点国有林区内的自然保护区、自然公园除外。登记范围内存在集体所有自然资源的，应当一并划入登记单元。

水流登记单元，以河流、湖泊、水库等为单位，依据全国国土调查成果和水资源专项调查成果，以河流、湖泊管理范围为基础，结合堤防、水域岸线划定。有堤防的河流、湖泊、水库，原则上在堤防和护堤地一定范围内划定登记单元界线；无堤防的，原则上在设计洪水位范围内、以地方政府确认的水域岸线划定登记单元界线。但登记单元界线原则上要避免与城镇开发边界红线、永久基本农田保护红线交叉。

国务院确定的重点国有林区登记单元，以国家批准的范围界线为依据单独划定，登记单元与自然保护地发生重叠的，登记簿记载层级最高的所有权行使主体。

湿地登记单元，按照自然资源边界划定，森林、草原、荒地登记单元原则上应当以土地所有权为基础，按照国家土地所有权权属界线封闭的空间划定。湿地、森林、草原、荒地集中连片的，可以在保持生态功能完整性的基础上，整体划分登记单元。登记单元类型以单元内主要自然资源类型确定，登记簿中记载单元内各类自然资源状况。为保持生态功能完整性，将湿地、森林、草原、荒地整体划为一个登记单元的，其中的森林、草原、荒地资源原则上以国家所有为主；确实无法避开的，也可将集体所有部分纳入。

探明储量的矿产资源，固体矿产以矿区、油气以油气田划分登记单元，若矿业权整合包含或跨越多个矿区的，以矿业权整合后的区域为一个登记单元。登记单元的边界，以矿产资源储量数据库导出的矿区范围，储量评审备案文件确定的矿产资源储量估算范围，以及国家出资探明矿产地清理结果认定的矿产地范围在空间上套合确定。

关于自然资源登记簿

自然资源登记簿是自然资源统一确权登记的结果。为清晰展现自然资源的权属和自然状况等相关信息，充分体现确权登记工作的成果，《指南》合理设计了自然资源登记簿的内容和结构体例，同时对登记簿的规范管理与记载信息的有效利用也做出细化规定，以服务自然资源资产的有效监管和保护。

自然资源登记簿的内容与结构。自然资源登记簿主要记载自然资源的坐落、空间范围、面积、类型以及数量、质量等自然状况和自然资源所有权主体、所有权代表行使主体、所有权代理行使主体、行使方式及权利内容等权属状况，并关联国土空间规划明确的用途、生态保护红线、特殊保护规定等关联信息。与此三项内容相对应，自然资源登记簿的设计采用了“三页”结构，即权属状况信息页、自然状况信息页和关联信息页。

第一页是权属状况信息页，在载明登记单元号、登记单元名称、空间范围、面积等基本信息，并按照权属状况分项统计国有面积、集体所有面积以及可能存在的争议区面积的基础上，重点记载了国有部分自然资源的权属状况，明确了所有权人、所有权代表行使主体，并区分直接行使和代理行使两种行使方式，分别记载行使内容、代理行使主体和代理行使内容。

第二页是自然状况信息页，采用总分的结构形式，先总括载明登记单元、单元内各资源要素及耕地、建设用地等非自然资源的面积情况，既与权属状况信息页记载的面积情况进行呼应，又在统计分类方式上进行区别，多角度展示了单元内自然资源的相关信息。其次，区分海域、无居民海岛登记单元两项登记单元，及水流、湿地、森林、草原、荒地、探明储量的矿产资源等资源要素，具体细化记载单元自然状况及各资源的数量、质量等自然状况信息，实现对登记单元范围内各类自然资源的立体性和多维度记载。

第三页是关联信息页，主要包括四个方面内容，即国土空间规划明确的用途、生态保护红线、特殊保护规定等信息、不动产权利信息、矿业权信息（勘查许可、采矿许可信息）、取水、排污权信息。这些内容通过关联方式直接获取，并通过系统及时更新。

自然资源登记簿后附有登记单元图，是在充分利用国土调查等各类自然资源调查成果的基础上，开展自然资源地籍调查工作绘制而成，通过图件方式呈现自然资源空间范围界线、面积，所有权主体、所有权代表行使主体、所有权代理行使主体，以及已登记的不动产权利界线，不同类型自然资源的边界、面积等自然资源登记簿记载信息，是确权登记工作的重要成果资料。

自然资源登记簿的管理与信息利用。自然资源登记簿由具体负责登记的各级登记机构进行管理，永久保存。在介质形式上，自然资源登记簿和附图应当采用电子介质，确有必要的，可以将电子介质转化成唯一的、确定的纸质介质应用；纸质介质与电子介质内容不一致时，以电子介质为准。在此基础上，各级登记机构要按照统一的数据库标准建设自然资源确权登记电子数据库。

自然资源登记信息的利用，主要体现在三个方面。一是自然资源登记簿等登记结果通过官方网站公开发布等形式依法向社会公开，但涉及国家秘密以及《不动产登记暂行条例》规定的国有土地上的用益物权、集体土地所有权权利主体等不动产登记的相关内容除外。二是相关登记信息与水利、林草、生态环境、财税等相关部门管理信息互通共享，服务自然资源资产的有效监管和保护。三是自然资源地籍调查成果、权属来源材料等登记原始资料和自然资源登记单元内关联的不动产登记信息，可以按照《不动产登记资料查询暂行办法》的规定进行查询。